Cancùn und die Folgen für die Kultur

Ein Abschlussbericht zu den GATS-Verhandlungen in Cancùn von Prof. Dr. Max Fuchs, Vorsitzender des Deutschen Kulturrates e.V.

Es scheint so, als ob die 5. WTO-Minister-Konferenz in Cancùn, die im Vorfeld - entweder in völliger Verkennung der Stimmungen oder in blanker Ironie - "Entwicklungsrunde" genannt wurde, erst nach ihrem so genannten Scheitern eine größere Medienresonanz erhalten hätte. Das Scheitern war spätestens seit der Eröffnungsrede des mexikanischen Staatspräsidenten Fox abzusehen. Denn seither sprachen bei allen Briefings - also den speziellen Informationsrunden für Journalisten, NGO’s oder andere Interessensgruppen - Insider von einem neu ausgebrochenen "Krieg" zwischen arm und reich (vgl. Cancùn-Tagebuch 11.09. auf der Homepage des deutschen Kulturrates www.kulturrat.de). Die Befürchtung, angesichts harter Interessensgegensätze in der Agrarpolitik zu keinen anderen Verhandlungsthemen zu kommen, war daher von Anfang an vorhanden. Geplant war, die sogenannten Singapur-Themen zu verhandeln, etwa Fragen des Investitionsschutzes oder der öffentlichen Auftragsvergabe, aber auch Probleme der Liberalisierung der Dienstleistungsmärkte in den Blick zu nehmen. Es war dabei von Anfang an eine große Skepsis gerade unter den Entwicklungsländern, das Mandat der WTO auf weitere Themen auszudehnen, Themen zumal, bei denen der begründete Verdacht bestand, dass die Vorteile eher nicht bei den armen Ländern liegen würden. Wer sich nach dem erklärten Scheitern der Konferenz nunmehr die Kommentare aus den reichen Ländern anhört - aus den USA, aber auch aus der EU und der deutschen Regierung - wird deutlich eine eigenartige Mischung von Bestürzung und beleidigter Arroganz spüren: die Entwicklungsländer werden schon sehen, was sie davon haben; man könne auch ohne sie; Interessenten für bilaterale Abkommen stünden schon Schlange. Spätestens hierbei wird klar: Bei der WTO geht es ums Geld Verdienen, um ökonomische Vorteile. Fragen der Entwicklungspolitik, der Nord-Süd-Solidarität, Fragen humanitärer Hilfe sind ausgesprochen nachgeordnet.

Mir scheint, dass an dieser Stelle auch durch die Regierungen ein Bruch geht: auf der einen Seite die Spezialisten im internationalen Handelsrecht in den Wirtschaftsministerien, die seit Jahren - unabhängig davon, welche Partei gerade an der Regierung ist - hochkompetent in allen Verfahrensfragen ihren Job machen und sich dabei mit der neuen Rolle, die die NGO’s seit Cancùn bei der WTO spielen, schwer tun. Auf der anderen Seite sind die Entwicklungs- oder Umweltpolitiker, die sich in Cancùn intensiv auf die Gespräche mit den NGO’s eingelassen haben - sicherlich auch deshalb, weil sie an den harten Kern der Verhandlungen ohnehin nicht herangelassen wurden.

Was hat all dies mit unserem Anliegen "Kultur" und ihrer von einigen WTO-Mitgliedern gewünschten Liberalisierung zu tun?

Kultur scheint in keiner der zahlreichen offiziellen Arbeitsrunden Thema gewesen zu sein. Man weiß es nicht genau, da immer noch der harte Kern der Verhandlungen unter Ausschluss der Öffentlichkeit geschieht.

Medien- und Kulturpolitiker waren zumindest auf staatlicher Seite nirgends zu sehen. Immerhin waren die Entwicklungshilfe- und die Landwirtschaftsministerin, der Umweltminister und natürlich der Wirtschaftsminister anwesend. Von keinem dieser politischen Spitzenkräfte wurde eine negative Haltung zu unserem Anliegen "Erhalt der kulturellen Vielfalt" bekannt. Viel Anklang fand unser Anliegen bei anwesenden Parlamentariern aus Bundestag und Europa-Parlament, und wie es scheint: quer durch alle Parteien. Das ist gut so und bestätigt die entsprechenden GATS-skeptischen Beschlüsse in beiden Parlamenten.

Zunächst einmal sind also als Resultate von Cancùn festzuhalten:

1. Zur Öffnung und Liberalisierung von Kultur (und Bildung und Sozialem) wurden keine Beschlüsse gefasst.

2. Die Koalition für kulturelle Vielfalt - national und international - ist wirkungsvoll in Erscheinung getreten, hat sich gefestigt und ausgeweitet und hat mit der Cancùn-Erklärung zur kulturellen Vielfalt ein quasi offizielles Grunddokument.

Das ist nicht wenig, wenn man bedenkt, wie unzugänglich WTO und GATS auch für die Öffentlichkeit bisher war und wie mühsam es sich gestaltet hat, die Gefahr für die Kultur, die von GATS ausgeht, zu verdeutlichen. Auch in Fachkreisen gab es dabei im Vorfeld neben Unverständnis auch viel Verwirrendes oder sogar Falsches, wenn man etwa an die entsprechende Veranstaltung des Kulturkreises des BDI zu GATS denkt.

Ist damit die Gefahr gebannt? Nein! Es war vielmehr erschreckend, dass aller Beschlusslage der EU zum Trotz (keine Liberalisierungsangebote im Kulturbereich) verantwortliche Mitarbeiter im Wirtschaftsministerium nach wie vor keine Ausnahmeregelung für Kultur wollen: GATS sei flexibel genug, um alle Bedenken aus dem Kulturbereich zu zerstreuen.

Man hatte plötzlich eine eigenartige Seilschaft zwischen WTO-Anhängern in den Ministerien auf der einen Seite und Teilen der Kulturwirtschaft auf der anderen Seite. Denn auch - um ein Beispiel zu nennen - die amerikanische Filmwirtschaft hat aus einsichtigen Gründen kein Interesse an Ausnahmeregelungen, an Schutzmechanismen für nationale Kulturmärkte, eben weil diese den freien Verkauf ihrer Produkte behinderten. Die Argumentation ist dabei recht clever: Die Menschen könnten ja selbst entscheiden, ob sie entweder Hollywood-Filme oder nationale Film-Produktionen anschauten. Ein starkes Geschütz wird also aufgefahren: Die individuelle Entscheidungsfreiheit, so dass die Schützer von nationaler Kulturproduktion sich plötzlich in der Ecke einer paternalistischen Bevormundung der Menschen sahen. Hier die individuelle Freiheit, das Recht auf kulturelle Selbstbestimmung, auf weltläufige Kulturkontakte, dort die verbohrten Nationalisten, die ängstlich die ausländische Konkurrenz scheuen und daher einen ehrlichen Wettbewerb um die Herzen und Köpfe (und Geldbeutel) der Menschen scheuen.

Es gab zwar einige gute Gelegenheiten, mit solchen Positionen in die Diskussion zu kommen, doch war es auch ein Vorgeschmack darauf, was uns an Diskussionen noch bevorsteht. Denn auch dies ist ein Faktum:

3. Die Diskussion um die Liberalisierung der Kulturmärkte wird weitergehen.

Was ist zu tun?

Häufig zu hören ist die Behauptung, die Regeln von GATS seien so flexibel, dass alle Befürchtungen aus dem Kulturbereich durch entsprechende Vorkehrungen abgewendet werden könnten, für die das GATS-Regelwerk die Möglichkeit vorsieht. Schließlich könnten die Mitgliedsländer auch selbst entscheiden, welche Bereiche mit welcher Reichweite in GATS einzubeziehen sind. Und schließlich gäbe es Karenzzeiten sowie die Möglichkeit der Rücknahme von Liberalisierungs-Angeboten. Fortgeführt wird diese Argumentation mit der Behauptung, dass es keine schlechten Erfahrungen mit der Öffnung von Märkten gäbe. Im Gegenteil: Offene Märkte seien Kennzeichen von Demokratie und dem Recht auf Informationsfreiheit. Gebildete Anhänger einer neoliberalen Wirtschaftsordnung zitieren dann auch gerne Marx und Engels und ihr Kommunistisches Manifest: "An die Stelle der alten lokalen und nationalen Selbstgenügsamkeit und Abgeschlossenheit tritt ein allseitiger Verkehr, eine allseitige Abhängigkeit der Nationen voneinander. Und wie in der materiellen Produktion, so auch in der geistigen Produktion.... Die Bourgeoisie reißt ... auch die barbarischen Nationen in die Zivilisation." Konsequent kennt daher der MERKUR in seinem neuen Heft (Sept./Okt. 2003) nur die Alternative: Kapitalismus oder Barbarei?

4. Wir brauchen daher eine gute, empirisch gesättigte Argumentationshilfe, die an überprüfbaren Beispielen zeigt, dass und wie eine ungeschützte Marktöffnung zur Kulturzerstörung führt. Wir brauchen auch Beispiele, die zeigen, dass das WTO- und GATS-Reglement, das angeblich so offen und flexibel ist, absolut unerfreuliche Nebenwirkungen und Folgen haben kann.

Wir können dabei auf Erfahrungen unserer Cancùn-Koalition zurückgreifen. So ist kürzlich von dem INCD-Mitglied Joost Smiers, ein Kulturpolitik-Forscher an der Utrecht School of Arts, das Buch "Arts under Pressure" erschienen, das eine Fülle von Beispielen aus sehr unterschiedlichen Ländern vorstellt, wie nationale Kulturindustrien zerstört wurden (z.B. Zerstörung der Buch- und Filmmärkte in Mexiko oder der Türkei nach Aufgeben von Steuervergünstigungen bzw. nach der Öffnung der nationalen Märkte). Es gibt weitere Beispiele dafür, dass eine Privatisierung im Bereich audiovisueller Medien zu solchen katastrophalen Qualitätseinbußen geführt hat, dass man sie zurücknehmen wollte - was jedoch im WTO-Reglement ohne erhebliche Strafzahlungen nicht mehr möglich war (Neuseeland).

Unser Argumentationspapier sollte in den nächsten Wochen erstellt werden, damit wir nicht bloß theoretisch und konzeptionell mit dem Begriff der "kulturellen Vielfalt" argumentieren müssen, sondern auch empirische Belege für unsere Behauptungen haben.

Was ist der Unterschied zwischen einer nationalen und der internationalen Kulturwirtschaft?

Eine zentrale Argumentation in unserer Cancùn-Erklärung und in der internationalen kulturpolitischen Diskussion um kulturelle Vielfalt läuft darauf hinaus, dass eine nationale Kulturwirtschaft für die Erhaltung und Entwicklung von kultureller Vielfalt günstiger ist als internationale Konzerne. Dies ist auch eine der Kernthesen in dem genannten Buch von Joost Smiers, der zum einen darauf hinweist, dass es insbesondere das "local artistic life" ist, das die Sinnhaftigkeit des menschlichen Lebens konkret verhandelt, dass aber die ökonomisch vorangetriebene kulturelle Globalisierung zu einer "delocalization" führt.

5. Man wird, gerade als Deutscher Kulturrat, der sich für eine nationale Kulturwirtschaft und für den Erhalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einsetzt, dies präzisieren müssen. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass eine nationale Kulturwirtschaft in jedem Fall diese positiven Wirkungen hat. Man wird vielmehr einige Bedingungen und Kriterien formulieren müssen, quasi Qualitätsstandards, die zu erfüllen sind.

Solche Kriterien könnten etwa darin bestehen, überprüfbare Folgen einer Förderung nationaler KünstlerInnen durch eine nationale Kulturwirtschaft zu benennen. Denn nicht die Förderung nationaler Kulturwirtschaft ist unser letztes Ziel, sondern diese ist lediglich Mittel zu dem Zweck der Erhaltung und Entwicklung einer lebendigen Kulturlandschaft. Dies gilt auch in Hinblick auf die Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Auch hier ist immer wieder an den Bildungs- und Kulturauftrag zu erinnern, der - zusammen mit einem hohen Anspruch an die Qualität der Information - die Legitimationsgrundlage dafür ist, dass es ein gebührenfinanziertes Rundfunksystem in Deutschland gibt.

6. Wir brauchen eine Evaluation öffentlicher Kulturpolitik.

Ein weiterer Baustein, für dessen Erhalt sich der DKR vehement einsetzt und dessen Fortbestand bei einer unbegrenzten Marktliberalisierung fortfiele, ist die Möglichkeit öffentlicher Zuwendungen im Kulturbereich. So ist es mit den Händen zu greifen, wie sehr die Existenz einer kulturellen Infrastruktur in Deutschland, die - auch wenn zur Zeit heftig bedroht - immer noch einen hohen Standard hat, von der Existenz einer öffentlichen Förderung abhängt. So sehr man im Grunde um diese Tatsache weiß: von einer seriösen Evaluation oder gar einer konzeptionell gestützten Entwicklung von Kulturpolitik kann aufs Ganze gesehen nicht die Rede sein. Zwar gibt es für Einzelbereiche empirische Daten (wie etwa in den einzelnen Kulturstatistiken des Bundesamtes für Statistik, der KMK, privater Initiativen wie etwa im Zentrum für Kulturforschung oder in einzelnen Trägerstrukturen), doch fehlt eine wissenschaftliche Analyse von Kulturpolitiken seitens der Hochschulen nahezu vollständig. Modelle einer Evaluation nationaler Kulturpolitiken gibt es inzwischen etwa im Kontext des Europa-Rates. Doch wird man zur rationalen Gestaltung der Kulturpolitik mehr tun müssen als bisher. Dies ist etwa dort notwendig, wo man gegenüber us-amerikanischen Positionen, die eine nationale Kulturpolitik für völlig überflüssig halten (so erneut vorgetragen in Cancùn), offensiv den eigenen Weg in der Kulturpolitik begründen will.

7. Wir brauchen eine Konvention zur kulturellen Vielfalt.

Nachdem der Verlauf der Cancùn-Verhandlungen uns eine Atempause gewährt, können wir uns jetzt auf die nächste Aufgabe konzentrieren. Es handelt sich um drei miteinander verwobene Aktivitäten:

Zum einen ist es der im Rahmen der Generalversammlung der UNESCO im Oktober 2003 (oder auch später) zu fassende Beschluss, eine Konvention zur kulturellen Vielfalt zu entwickeln. Es gibt inzwischen einige Vorschläge für eine solche Konvention. Alle laufen in ihrem Handlungsteil u. a. darauf hinaus, zumindest zwei Säulen einer nationalen Kulturpolitik zu stärken:

* eine nationale öffentliche Kulturpolitik

* eine lebensfähige nationale Kulturwirtschaft.

Darüber, was eine Kulturwirtschaft "lebensfähig" erhält, wird man sich noch streiten müssen. Im Gespräch sind Steuervergünstigungen, Kontrollen der Eigentumsverhältnisse bei großen Medien- und Kulturbetrieben, Quotenregelungen im Hinblick auf Musik und Filme im nationalen Rundfunk- und Fernsehsystem etc. Es ist zu erwarten, dass eine solche Initiative erheblichen Gegendruck aus solchen Staaten erhält, die eine starke privatwirtschaftliche Tradition im Kulturbereich haben und wo "global player" der Kulturwirtschaft großen Einfluss haben, u. a. natürlich die USA. Man wird jedoch immer auch die Befürworter einer solchen Konvention mit ihren Eigeninteressen beachten müssen. Denn viele Initiativen für eine Konvention kommen ebenfalls aus dem Kulturwirtschaftsbereich, die die Konvention als Hilfe im - auch internationalen - Konkurrenzkampf betrachten.

8. Wir brauchen eine nationale Konzeption Kulturpolitik.

Sollte der Beschluss zu einer Konvention zur kulturellen Vielfalt gefasst werden, ist es sinnvoll, verstärkt und systematisch darüber nachzudenken, welche Rahmenbedingungen sinnvollerweise in einer solchen Konvention formuliert werden sollten, damit sie hilfreich für die nationale Kulturpolitik sind. Zu diesem Zweck müsste jedoch präziser als bisher gewusst werden, was das überhaupt ist: eine nationale Kulturpolitik. Natürlich geschieht sehr viel an konzeptioneller Arbeit auf den unterschiedlichsten Ebenen. Aber nicht zuletzt das Grünbuch der EU zur Daseinsvorsorge hat gezeigt, dass eine erhebliche Unsicherheit in Deutschland darüber besteht, was denn eine "kulturelle Grundversorgung" sein könnte. Es ist also einiges an Entwicklungsarbeit zu leisen, die auch dann sinnvoll wäre, wenn es keine Konvention geben wird.

9. Wir sollten die Koalitionen zur kulturellen Vielfalt - national und international - stärken und weiter ausbauen.

Die Cancùn-Erklärung zur kulturellen Vielfalt wurde von vier Organisationen getragen: neben dem DKR war es die ARD, die Heinrich-Böll-Stiftung und das Internationale Netzwerk für kulturelle Vielfalt (INCD). Der Grundgedanke der kulturellen Vielfalt fand zudem sehr viel Sympathie sowohl bei den Gästen unserer Veranstaltungen in Cancùn, als auch bei den Parlamentariern. Diese z. T. losen Verbindungen sollten fester geknüpft werden. Auf nationaler Ebenen bietet es sich an, eine "National Coalition for Cultural Diversity" zu gründen, die ein Forum für die Sammlung und Diskussion von Erkenntnissen, Befunden, Konzeptionen und Strategien zur Förderung kultureller Vielfalt auf nationaler Ebene sein könnte.

Auch international sind Bündnisse zu schmieden, wobei insbesondere Entwicklungsländer stärker als bisher zu beteiligen sind. Ob das schon existierende INCD das geeignete Auffangbecken für eine solche Initiative ist oder nur ein wichtiger Partner neben anderen, müsste geprüft werden.

"Kulturelle Vielfalt" ist beides zugleich: ein anspruchsvolles theoretischen Konzept und eine wichtige politische Zielstellung. Man wird dafür sorgen müssen, dass durch einen inflationären Gebrauch und durch eine eher oberflächliche Instrumentalisierung für allzu pragmatische Zwecke keine Entwertung erfolgt.

Im Hinblick auf die WTO wurde ein wichtiger Fortschritt dadurch erzielt, dass NGO’s - anders als früher - akzeptierte Partner im Kernkreis der Verhandlungen waren. Dieser Weg ist offensiv fortzusetzen. Insbesondere ist die demokratische Qualität einer Einbeziehung der Zivilgesellschaft - inzwischen Standard etwa im UNESCO-Kontext - auch in solchen Politikfeldern zu belegen, die bislang wenig Erfahrung mit solchen Kooperationsformen haben, etwa die internationale Handelspolitik. Allerdings ist auch die Bildungspolitik so fest in der Hand des Staates, dass auch hier einiges an Öffnung noch zu leisten ist.

GATS bleibt weiterhin aktuell, und dies nicht nur im Kulturbereich i.e.S., sondern auch dort, wo von sozialen und Bildungsdienstleistungen die Rede ist. Denn auch hier findet Kulturarbeit in erheblichem Umfange statt.